As sobras do banquete

A expansão das despesas públicas nos últimos 10 anos beneficiou dois grupos: o funcionalismo e trabalhadores formais. Os chamados “invisíveis” ficaram apenas com as sobras do banquete fiscal.

Semana passada tivemos a oportunidade de examinar as contas públicas brasileiras em comparação com outros países da América Latina, concluindo que, mesmo num conjunto de economias com renda per capita (e história) similar, o Brasil se destaca por apresentar gastos (e tributos) bem mais elevados do que seus pares.

Já hoje, aproveitando o ensejo da divulgação das contas completas para 2020 seguindo a metodologia de aferição do FMI, podemos olhar também a evolução da despesa pública no país nos últimos 10 anos, desde o início da série histórica estimada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o que nos dá algumas pistas de como chegamos à esta situação.

A tabela abaixo resume a história das despesas do governo geral (União, estados e municípios) em três momentos: 2010, 2016 (ano da promulgação da emenda constitucional que criou o teto de gastos) e 2020, o mais recente da série. Os dados estão expressos em bilhões de reais a preços do trimestre final de 2020, ou seja, já devidamente corrigidos pela inflação do período.

 

Despesa do governo geral – R$ bilhões constantes (4T2020)

	2010	2016	2020	2010-20	2016-20
Funcionalismo (remuneração de empregados e previdência)	1.205,0	1.356,4	1.414,0	209,0	57,5
Benefícios sociais (previdência, seguro desemprego, abono, outros)	646,3	836,2	903,4	257,2	67,3
Assistência social (BPC, Bolsa Família, outros)	76,8	101,6	429,8	353,0	328,3
Uso de bens e serviços	404,5	398,9	406,5	2,0	7,7
Juros	529,7	766,0	450,4	-79,2	-315,6
Outros gastos	100,2	169,0	140,3	40,1	-28,7
Investimento bruto	209,3	110,7	109,6	-99,7	-1,1
Despesa primária	2.642,1	2.972,7	3.403,7	761,6	431,0
Despesa total	3.171,7	3.738,8	3.854,1	682,4	115,4
Memo:
Despesa total (-) auxílio/benefício emergencial	3.171,7	3.738,8	3.529,7	358,8	-209,0
Despesa primária (-) auxílio/benefício emergencial	2.642,1	2.972,7	3.079,3	437,2	106,6

Fonte: Autor com dados da STN e IBGE (deflator do PIB)

Aqui observamos a despesa total e seus componentes, incluindo tanto o gasto com os juros da dívida pública como o dispêndio com investimento.

A primeira característica notável é o crescimento das despesas desde 2010, R$ 682 bilhões nos últimos 10 anos. É bem verdade que o valor em 2020 está inflado pelos gastos relativos ao auxílio e ao benefício emergencial, mas, mesmo desconsiderando este valor (R$ 324 bilhões), conclui-se que a despesa como um todo cresceu quase R$ 360 bilhões entre 2010 e 2020.

Isto não resultou do gasto com juros. Muito embora tenham se elevado entre 2010 e 2016, caíram acentuadamente desde então, a ponto de registrarem valor menor em 2020, R$ 450 bilhões, do que no início da série. A partir de 2016 os juros da dívida caíram ano após ano persistentemente, até atingir valor R$ 315 bilhões inferior ao registrado em 2016, desenvolvimento que deveria balançar as certezas de quem acredita que o impedimento da presidente Dilma tinha como objetivo preservar os “rentistas”.

Houve, na verdade, expansão considerável da despesa primária. À parte gastos com auxílios e benefícios registrados no ano passado, esta aumentou em quase R$ 440 bilhões entre 2010 e 2020, cerca de 0,5% do PIB em média a cada ano. Mesmo após a criação do teto, ou seja, de 2016 para cá, a despesa primária cresceu o equivalente a R$ 107 bilhões, ou 0,4% do PIB por ano.

Isto dito, algumas despesas são mais iguais que outras.

Investimentos caíram praticamente R$ 100 bilhões entre 2010 e 2020, mas, ao contrário da lenda, apenas R$ 1 bilhão desde 2016; a queda mais brusca ocorreu entre 2010 e 2016, antes da promulgação da Emenda Constitucional 95.

Também não foram as despesas com assistência social que se levaram à expansão das despesas primárias. Descontando os gastos extraordinários de 2020, a assistência social (Bolsa Família, Benefício de Prestação Continuada, etc.) subiu pouco menos de R$ 30 bilhões em 10 anos.

Fonte: Autor com dados da STN (auxílio/benefício emergencial excluído em 2020)

A bem da verdade, duas contas explicam o aumento da despesa: os gastos com funcionalismo e os benefícios sociais.

A despesa com funcionalismo apresentou expansão de R$ 209 bilhões em 10 anos e R$ 57 bilhões desde 2016. Já a conta de benefícios sociais (que engloba, além da previdência, gastos como seguro desemprego e abono salarial) cresceu R$ 257 bilhões desde 2010 e R$ 67 bilhões nos últimos 4 anos.

Paul Krugman, ao analisar os gastos do governo norte-americano, o descreveu como “uma companhia de seguros com um exército”. Observamos no Brasil um fenômeno similar, trocando o exército propriamente dito por uma legião de funcionários públicos (dos quais os militares, inclusive policiais, representam pouco menos de 10% do gasto). Benefícios sociais e funcionalismo representam quase dois terços da despesa total, fração crescente ao longo dos últimos 10 anos, apesar do teto de gastos.

Isto dito, podemos tirar algumas conclusões importantes.

Em primeiro lugar, o teto de gastos jamais foi um obstáculo à expansão das despesas, ou, pelo menos, jamais foi um obstáculo intransponível, haja vista sua trajetória crescente desde 2016.

Em decorrência, deve ficar também claro que jamais houve nada semelhante ao “austericídio” denunciado em certos quadrantes do “pensamento” econômico nacional, justamente aqueles mais distantes da prática de testar a teoria contra a evidência empírica.

Disto não deriva que a expansão do gasto tenha sido homogênea. O funcionalismo e os beneficiários de alguns programas, como previdência e abono, canalizaram a maior parte do aumento, enquanto outros grupos ficaram com as sobras que caíram da mesa principal. Ambos os grupos se situam mais para cima da pirâmide de renda: o funcionalismo no topo e os trabalhadores formais (que recebem tanto benefícios previdenciários quanto o abono) mais para baixo.

Todavia, benefícios sociais atingem um universo de 55 milhões de pessoas (30 milhões pela previdência, 25 milhões por meio do abono), enquanto funcionários ativos e inativos (inclusive pensionistas) perfazem cerca de um terço disso. Posto de outra forma, o gasto público beneficia um grupo proporcionalmente reduzido de pessoas, não por acaso aquelas cujo poder de influência política é bem maior que o da média da população.

Já os informais e demais (agora apelidados, injustamente, de “invisíveis”) ficam, como notado, com as sobras do banquete fiscal.

Repito, por fim, um ponto levantado na semana passada. O Brasil já experimentou um programa de aumento considerável do gasto público sem resultados palpáveis quanto à aceleração do crescimento, ou melhora dos serviços públicos. Se você, leitor, não percebeu o processo, muito provavelmente não faz parte da elite que tomou para si a parte do leão.

Para quem ainda acredita que uma nova rodada de aumento de despesas irá alterar o status quo, a mera inspeção do ocorrido nos últimos 10 anos deveria ser motivo de muita reflexão, que certamente não corre o menor risco de acontecer.

(Publicado 12/Mai/2021)

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