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terça-feira, 8 de outubro de 2019

A Síndrome do Relógio Quebrado


A estabilização do dispêndio federal em decorrência do teto de gastos abre espaço para a redução adicional da taxa de juros. “Flexibilizar” o teto em nome de fins supostamente “nobres” limitaria esta possibilidade.


Não falta quem defenda a expansão do gasto público. Mesmo após os dados revelarem que a piora do endividamento do governo, 80% do PIB em agosto de 2019, resulta essencialmente da deterioração do resultado primário, em decorrência principalmente do aumento de despesas, afirma-se que maiores gastos, investimentos supostamente “focalizados”, acelerariam o processo de recuperação.

O argumento se encontra presente no artigo dos Defensores dos gastos, e também, surpresa, surpresa, na coluna de nelson barbooosa. Este último pede flexibilização do teto de gastos para permitir a elevação do investimento, mesmo reconhecendo (ao contrário de seus colegas), que tal decisão implicaria elevação do endividamento, notando que a economia ainda opera abaixo do potencial.

Pareceria razoável, não fosse a extensa “capivara” do ex(ainda bem!)-ministro, que essencialmente repete a mesma cantilena. Em qualquer circunstância, esteja ou não a economia operando perto de seu potencial, barbooosa defende aumento do investimento público, como por exemplo no final de 2009,  no final de 2010, no final de 2011, ou ainda em 2012, e isto só na primeira página de pesquisa do Google. Só para constar, ao longo de todo este período a economia estava ou próxima, ou (bem) acima de seu potencial, o que sugere que barbooosa sofre de um caso clássico da Síndrome de Relógio Quebrado.

Não se trata, é claro, do caso de hoje. Embora a recessão originária da aplicação da Nova Matriz tenha se encerrado em 2016, a recuperação é lenta e há evidência de uma economia operando bem abaixo do pleno-emprego, expresso na taxa de desemprego pouco inferior a 12%, enquanto nossas estimativas para a taxa “natural” de desemprego (bastante incertas, de qualquer forma) a colocam ao redor de 9-9,5%. Em tais circunstâncias, há espaço para crescimento da demanda, em particular da demanda interna, dada a desaceleração da economia global e a crise argentina.

Isto não significa que o melhor instrumento seja o aumento de gastos. Contrastando com países desenvolvidos, a taxa de juros básica no Brasil, 5,5%, ainda apresenta considerável potencial de redução, sinalizado, inclusive, pelo BC, tanto na Ata do Copom, quanto no Relatório Trimestral de Inflação, divulgados na semana passada. Conforme indicado pelo Relatório Focus, já se espera que a Selic caia a 4,75% ao ano no final de 2019 (a meu ver pode chegar a 4,5% ao ano e há possibilidade de queda adicional em 2020). Este caminho parece bem mais promissor.

A começar pelo seu efeito sobre o endividamento público. Ao contrário do gasto, que implica emissão adicional de dívida (como barbooosa admite, mas os Defensores ainda não), menores taxas reais de juros reduzem o ritmo de crescimento da dívida e permitem sua estabilização mesmo com superávits primários mais reduzidos (ou mesmo com déficits primários, caso caiam abaixo do crescimento do PIB).

Adicionalmente, os efeitos da taxa de juros sobre a demanda interna atuam tanto pelo lado do consumo das famílias, quanto do investimento, ao aumentar o valor presente dos lucros associados a este último, o grande ausente no processo de recuperação. Em oposição ao investimento público, sujeito a decisões políticas para lá de questionáveis, bem como a processos licitatórios complicados e demorados (mais demorados, diga-se, do que a resposta da demanda à taxa de juros), o investimento privado se pauta pelo retorno, o que costuma gerar resultados bem melhores do ponto de vista de crescimento e bem-estar.

Curiosamente, barbooosa – mesmo admitindo que a contração fiscal ajuda a reduzir a Selic – argumenta em favor da “diversificação” para, mais uma vez, defender maiores gastos. Deveria começar notando que sua própria admissão implica reconhecer que a expansão fiscal limita o espaço para a queda da Selic. Não se trata, portanto, de reduzir a Selic no mesmo montante que se espera sob as regras correntes, mas menos do que seria possível. Não sei, não, mas parece que há alguém aqui a defender os “rentistas” ...

De qualquer forma, trata-se de argumento para lá de frágil, porque implicaria, como, aliás, também admitido por barbooosa, mudar o teto de gastos, supostamente em nome de fins que ele considera “nobres”. Isto abriria precedentes para outros gastos também “nobres”. Que tal educação? E saúde? E aposentadorias? Como notado por Samuel Pessoa em sua última coluna, “grupos organizados conseguem com facilidade pressionar o Congresso a aprovar medidas que os beneficiam em detrimento do bem comum”. Neste contexto, é o teto de gastos que explicita as tensões orçamentárias e torna mais difícil a vida dos lobbies.

Em suma, o caminho para a recuperação passa pela redução dos juros, hoje possível porque a inflação se encontra abaixo da meta, em boa parte por força da mudança na dinâmica de gastos públicos que se seguiu à aprovação do teto. Temos uma oportunidade inédita de finalmente trazer a taxa de juros para níveis similares aos de nossos pares e não devemos desperdiçá-la em nome de relógios quebrados, que marcam as horas erradas infinitas vezes ao dia.

Correção

Em minha última coluna a discriminação entre despesas obrigatórias e discricionárias estava errada. Foi apontado que a série de despesas discricionárias se iniciava apenas em 2010, o que tornava inválida a média calculada para o período 2007-13.

Agradeço a Pedro Rossi, Esther Dwek e asseclas pela correção, notando que ela não invalida a conclusão que o aumento das despesas primárias representa 64% da piora do resultado primário no período 2014-18 medido como proporção do PIB, conforme argumentado.

Refazendo as contas para o período 2010-13 (tabela abaixo) vê-se que as conclusões permanecem: o aumento de despesa explica a maior parte do aumento do déficit (58%). Nota-se também que o aumento das despesas obrigatórias teve impacto ainda maior do que as despesas totais (69% do aumento do déficit), parcialmente compensado pela redução das despesas discricionárias.



2010-13
2014-18
Variação
% D prim.
Receita total
22,6
21,2
-1,4
41
Transferências
3,5
3,5
0,0
0
Despesa total
17,3
19,4
2,0
58
  Obrigatória
14,8
17,2
2,4
69
  Discricionária
2,5
2,1
-0,4
-11
Ajustes (Fundo Soberano, Itaipu, etc.)
0,1
0,1
0,0
1
Resultado primário do governo central
1,8
-1,7
-3,5
100,0

Apenas lamento que o mesmo não possa ser dito acerca das conclusões da dupla e demais autores, que permanecem invalidadas pelos argumentos apresentados em minhas colunas anteriores, a saber: (1) a confusão entre emissão líquida e superávit primário; (2) a confusão entre crescimento nominal e real do PIB, que leva à superestimação do impacto do crescimento por incorporar a este indevidamente o efeito da inflação; e (3) a confusão entre taxas percentuais de crescimento de despesas/receitas e o crescimento absoluto de despesas/receitas, que os impediu de ver que o aumento das despesas explica a maior parte da piora do desempenho primário.




(Publicado 2/Out/2019)

terça-feira, 1 de outubro de 2019

Ao enganador, as batatadas


No terceiro capítulo da série mostramos que o aumento do gasto público, tanto no caso do governo federal, como no caso dos governos locais, foi a principal causa da deterioração do resultado primário e, portanto, do aumento da dívida.


O artigo dos Defensores do Gasto Público, analisado nas minhas colunas mais recentes, afirma que:

O resultado primário, que se manteve positivo ao longo de quase todo aquele período, teve um impacto próximo de zero para explicar a [estabilidade] da dívida” e que “os déficits primários, por sua vez, invertem o sinal da contribuição, mas respondem por apenas 0,5 p.p. do PIB/ano do aumento da dívida bruta ao longo do período [2015 a 2018];

Esta primeira afirmação resulta de um erro grosseiro dos Defensores, que confundiram emissões líquidas, conceito que incorporava, entre outras coisas, as emissões de dívidas para bancos oficiais e compra de reservas internacionais (ver tabela abaixo) com o resultado primário do governo geral (União, estados e municípios).

1 - Fatores condicionantes da evolução da dívida bruta do Governo Geral - % PIB

Total
Média anual

2007-13
2014-18
2007-13
2014-18
Juros nominais
40,5
33,7
5,8
6,7
Emissões líquidas
-4,0
4,8
-0,6
1,0
   Emissões para bancos oficiais
9,3
-4,2
1,3
-0,8
   Resultado primário do Governo Geral
-18,0
7,0
-2,6
1,4
   Operações com reservas internacionais
11,2
0,3
1,6
0,1
   Demais
-6,5
1,6
-0,9
0,3
Reconhecimento de dívidas
0,7
0,3
0,1
0,1
Impacto de variações cambiais
0,1
1,7
0,0
0,3
Efeito do crescimento do PIB real
-13,4
2,3
-1,9
0,5
Efeito da inflação
-26,8
-17,4
-3,8
-3,5
Efeito cruzado PIB real x inflação
-1,1
0,2
-0,2
0,0
Variação da dívida
-3,9
25,7
-0,6
5,1
Memorando:
 Juros reais (Juros nominais (-) Efeito da inflação)
13,7
16,3
2,0
3,3
      Fonte: Cálculos do autor, com dados do BCB

Como se vê, os superávits primários no período 2007 a 2013 abateram em média 2,6% do PIB por ano da dívida bruta, enquanto os déficits primários registrados entre 2014 e 2018 adicionaram 1,4% do PIB por ano à dívida bruta.

Adicionalmente os autores confundiram crescimento nominal com crescimento real do PIB. O primeiro inclui a inflação, no caso medida pelo deflator implícito do PIB, distorcendo os cálculos. Conforme mostrei em minha última coluna (e detalhado na tabela acima), o crescimento real do produto teve impacto menor do que os superávits primários para a redução da dívida entre 2013 e 2017 (1,9% do PIB por ano contra 2,6% do PIB por ano), enquanto a queda do PIB entre 2014 e 2018 teve efeito menor para a elevação da dívida do que os déficits primários (0,5% do PIB por ano contra 1,4% do PIB por ano). Por fim, o efeito da inflação foi grande nos dois momentos analisados: reduziu a dívida em respectivamente 3,8% e 3,5% do PIB por ano.

Já a terceira tese dos Defensores é que o aumento do gasto público não é a causa do déficit primário porque:


Esta afirmação, para variar, também está errada. A taxa de crescimento mede a velocidade do aumento das despesas, que, de fato, caiu no período mais recente, mas seguiu positiva, isto é, os gastos continuaram a aumentar. A tabela abaixo mostra a evolução de receitas e gastos do governo central (apenas um dos integrantes do governo geral, mas para o qual temos informações mais detalhadas) medidos como proporção do PIB.

2 - Resultado primário do governo central - % PIB

2007-13
2014-18
Variação
% D prim.
Receita total
22,6
21,2
-1,5
41
Transferências
3,7
3,5
-0,1
-3
Despesa total
17,1
19,4
2,3
64
Ajustes (Fundo Soberano, Itaipu, etc)
-0,4
-0,3
0,1
-3
Resultado primário do governo central
1,5
-2,0
-3,5
100
              Fonte: Cálculos do autor, com dados da STN

A despesa primária aumentou de 17,1% do PIB no período de superávits primários (2007 a 2013) para 19,4% do PIB no período de déficits primários (2014 a 2018), salto de 2,3 pontos percentuais do PIB, dos quais 1,9 pontos percentuais do PIB se devem à expansão das despesas obrigatórias. Receitas caíram, é verdade, mas o aumento de despesas, como mostrado acima, representa 64% da piora do desempenho primário (3,5 pontos percentuais do PIB). Vale dizer, o crescimento das despesas é o principal responsável pelo ressurgimento de déficits primários e, portanto, do aumento da dívida.

Cabe notar, porém, que o encolhimento do PIB entre 2013 e 2018 explica parcela do aumento das despesas medidas como sua proporção, já que o denominador da fração fica menor. Para checar o resultado examinamos também os dados medidos a valores constantes, trazendo-os para preços médios de 2018.

3 - Variação do resultado primário do governo central – R$ bilhões de 2018

Total
Média
% var.

2007-13
2014-18
2007-13
2014-18
primário
Receita total
347,3
-91,9
49,6
-18,4
42
Transferências
38,7
13,6
5,5
2,7
6
Despesa total
322,5
115,3
46,1
23,1
53
Ajustes (Fundo Soberano, Itaipu, etc)
-1,7
3,9
-0,2
0,8
-2
Resultado primário do governo central
-15,6
-216,8
-2,2
-43,4
100
      Fonte: Cálculos do autor, com dados da STN e IBGE

A tabela acima mostra a variação do resultado primário entre os anos de 2007 e 2013 e de 2014 a 2018. No segundo intervalo, quando o superávit se transformou em déficit (variação negativa de R$ 217 bilhões), as despesas aumentaram R$ 115 bilhões, enquanto as receitas caíram R$ 92 bilhões. Muito embora o crescimento médio das despesas (R$ 23 bilhões por ano) tenha sido mais lento do que no período anterior (R$ 46 bilhões/ano), ele representou mais da metade (53%) da piora observada do resultado primário.

Em outras palavras, o aumento das despesas foi o principal fator de piora do resultado primário, ao contrário do afirmado pelos Defensores, erro que, em última análise, decorre do entendimento equivocado de velocidade e aceleração, ou seja, confusão entre primeira e segunda derivadas, resultado de formação deficiente em Cálculo I.

Reforçando este ponto, as tabelas seguintes fazem o mesmo exercício para o governo geral (incluindo, além do governo federal, governos estaduais e municipais), embora para um intervalo mais curto, a partir de 2010, quando a série calculada pelo Tesouro Nacional se inicia.

4 - Despesas primárias do governo geral - % PIB

2010-13
2014-18
Variação
Despesas primárias
34,9
38,4
3,5
  Remuneração de empregados
11,9
13,0
1,1
  Uso de bens e serviços
5,5
5,4
0,0
  Subsídios
0,3
0,4
0,1
  Transferências / Doações
0,0
0,1
0,0
  Benefícios sociais
13,8
16,7
2,8
  Outras despesas
1,2
1,4
0,2
  Investimento líquido em ativos não financeiros
2,2
1,5
-0,7
                  Fonte: Cálculos do autor, com dados da STN

Assim, no período de déficits primários as despesas dos três níveis de governo cresceram de 34,9% para 38,4% do PIB (aumento de 3,5 pontos percentuais do PIB), dos quais 2,8 pontos percentuais do PIB se devem benefícios sociais (principalmente previdência, tanto INSS quanto os regimes próprios do funcionalismo), enquanto 1,1% do PIB reflete o aumento de gasto com pessoal. No sentido contrário temos o corte do investimento público, ou seja, a mesma dinâmica observada no caso do governo federal.

Apresentando os dados em valores constantes de 2018 (novamente usando o deflator do PIB) temos a seguinte tabela.

5 - Despesas primárias do governo geral – R$ bilhões de 2018

2010
2013
2018
2010-13
2013-18
Despesas primárias
2.322,5
2.537,7
2.722,2
215,2
184,5
  Remuneração de empregados
801,1
865,5
917,2
64,4
51,8
  Uso de bens e serviços
367,2
383,7
371,2
16,5
-12,5
  Subsídios
19,0
34,3
24,6
15,3
-9,7
  Transferências / Doações
1,7
2,5
3,6
0,8
1,1
  Benefícios sociais
920,0
1.012,2
1.213,5
92,2
201,3
  Outras despesas
77,0
90,2
101,6
13,1
11,5
  Investimento líquido em ativos não financeiros
136,5
149,3
90,5
12,8
-58,9
         Fonte: Cálculos do autor, com dados da STN e IBGE

Assim, o conjunto das despesas primárias dos 3 níveis de governo aumentou R$ 185 bilhões (R$ 37 bilhões/ano) no período de déficits primários. As fontes de aumento, como notadas acima foram benefícios sociais (ou seja, previdência) adicionando R$ 201 bilhões, e o funcionalismo, R$ 52 bilhões.

Para controlar do dispêndio total os 3 níveis de governo reduziram o investimento, R$ 59 bilhões, e o uso de bens e serviços (por exemplo, merenda, medicamentos, materiais), R$ 13 bilhões, ou seja, diminuindo a provisão de serviços à população.

O padrão que emerge dos dados é, portanto, muito claro. A piora do resultado primário derivou, ao contrário do afirmaram os Defensores, do aumento do gasto, não só no caso do governo federal, mas também dos governos locais. Este, por sua vez, provém das despesas obrigatórias, o que fica patente quando examinamos o dispêndio primário do governo geral, em que previdência e funcionalismo representam a parte do leão (quase 80% do total de despesas primárias em 2018), às expensas dos serviços prestados à população e dos investimentos públicos.

Esgotados os erros contábeis, examinarei no próximo capítulo os não menos graves erros econômicos.

NOTA:

Este artigo foi corrigido, quando foi apontado ao autor que a série de despesas discricionárias se iniciava apenas em 2010, o que tornava inválida a média calculada para o período 2007-13. Ao auto agradece a Pedro Rossi e Esther Dwek pela correção, notando que ela não invalida a conclusão que o aumento das despesas primárias representa 64% da piora do resultado primário no período 2014-18 medido como proporção do PIB. Lamenta também que o mesmo não possa ser dito acerca das conclusões da dupla e demais autores, que permanecem invalidadas pelos argumentos apresentados neste artigo, a saber: (1) a confusão entre emissão líquida e superávit primário (que altera as estimativas da contribuição do esforço – e da falta de esforço – fiscal para a dinâmica da dívida pública; (2) a confusão entre crescimento nominal e real do PIB, que leva à superestimação do impacto do crescimento por incorporar a este indevidamente o efeito da inflação; e (3) a confusão entre taxas percentuais de crescimento de despesas/receitas e o crescimento absoluto de despesas/receitas, que os impediu de ver que as despesas, como notado acima, representam 64% da piora do resultado primário

(Publicado 25/Set/2019)