Uma má idéia

Mais uma vez por sugestão da Janaína comento abaixo o editorial do Estado de S. Paulo que pede alterações nos acordos de dívidas estaduais, proposta que considero bastante problemática. Reproduzo primeiro o editorial e depois faço comentários sobre trechos selecionados.

Uma dívida cara demais

Governadores e prefeitos pedem ao Tesouro Nacional um novo acordo sobre suas dívidas com a União, refinanciadas por 30 anos a partir do final dos anos 90. Os juros e a correção monetária são altos demais, argumentam os devedores, e a dívida remanescente depois de cada pagamento cresce de forma assustadora. Alguns pedem autorização para trocar dívida velha por dívida nova e mais barata, contratada com bancos privados ou com instituições financeiras multilaterais, como o Banco Mundial. Outros propõem simplesmente uma revisão do indexador, para deter o crescimento do resíduo.

A renegociação das dívidas foi um desdobramento do Plano Real. Para estabilizar a economia, o governo federal procurou criar condições para o funcionamento efetivo da política monetária e para a recuperação das finanças públicas em todos os níveis da administração. O programa incluiu a privatização de bancos estaduais e o refinanciamento das dívidas de Estados e municípios, incapazes, naquele momento, de pagar seus compromissos.

O Tesouro Nacional assumiu a responsabilidade, perante o setor financeiro, pelos débitos estaduais e municipais e tornou-se credor de Estados e municípios. Para estes não havia escolha, porque se haviam endividado em excesso, a juros muito altos, e não podiam refinanciar-se no mercado.

Tesouros estaduais e municipais ganharam 30 anos para liquidar as dívidas com a União, pagando juros anuais entre 6% e 9%. O saldo seria corrigido com base na variação do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI). As prestações anuais seriam equivalentes a 13% da receita líquida de Estados e municípios.

O passo seguinte foi a aprovação, no ano 2000, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei dos Crimes Fiscais, concebidas para disciplinar a gestão financeira de Estados e municípios.

Os governos estaduais e municipais adaptaram-se gradualmente às novas condições, embora com dificuldades para se enquadrar em alguns critérios, como, por exemplo, a limitação de gastos com o funcionalismo. De modo geral, as novas normas produziram resultados satisfatórios. Estados e municípios contribuíram para o alcance das metas fiscais definidas para todo o setor público.

Os encargos da rolagem negociada com o Tesouro Nacional tornaram-se, no entanto, um peso muito grande para muitos Estados e municípios. O pagamento anual de 13% da receita líquida ao Tesouro Nacional já é um sacrifício considerável, mas, apesar disso, os governadores e prefeitos ainda viram avolumar-se um preocupante resíduo financeiro, resultante de uma correção muito alta, bem maior que a inflação medida pela variação dos preços ao consumidor, acrescida de juros entre 6% e 9% ao ano.

Durante esses anos, as condições do mercado financeiro mudaram consideravelmente no Brasil e no exterior. O Tesouro Nacional aproveitou o cenário mais favorável para trocar parcelas de sua dívida antiga por novos financiamentos bem mais baratos. Foi uma decisão correta, mas os Tesouros estaduais e municipais não tiveram acesso a essa facilidade. De acordo com a lei, não poderiam contratar novas dívidas sem autorização federal.

Essa restrição tem sentido quando um governador ou prefeito pretende ampliar seu endividamento. Mas é muito menos defensável, quando o governador ou prefeito pretende apenas tomar um financiamento mais barato para abater uma parcela de sua dívida com a União. Há pouco mais de dez anos, a União substituiu os bancos como credora de Estados e municípios. Era a solução disponível naquele tempo. Agora seria possível percorrer o caminho inverso - dentro de certos limites. Frações da dívida seriam transferidas para os bancos, a custos menores para os Estados e municípios.

A saída alternativa seria a revisão dos encargos cobrados pelo Tesouro. Os encargos pagos pela União são bem mais baixos que o custo suportado pelos Tesouros estaduais e municipais. Há espaço, portanto, para uma redução dos encargos, como pedem alguns governadores e prefeitos. Nenhuma das duas mudanças - a tomada de empréstimos mais baratos, como pretendem alguns, e a revisão dos encargos, como preferem outros - é incompatível com a disciplina fiscal. Todos ganharão, se o governo federal examinar com boa vontade as pretensões de governadores e prefeitos.

Comentários sobre alguns trechos selecionados

1) “Alguns pedem autorização para trocar dívida velha por dívida nova e mais barata, contratada com bancos privados ou com instituições financeiras multilaterais, (...) mas os Tesouros estaduais e municipais não tiveram acesso a essa facilidade. De acordo com a lei, não poderiam contratar novas dívidas sem autorização federal.

Essa restrição tem sentido quando um governador ou prefeito pretende ampliar seu endividamento. Mas é muito menos defensável, quando o governador ou prefeito pretende apenas tomar um financiamento mais barato para abater uma parcela de sua dívida com a União”

Há uma diferença importante entre dever à União e dever a um banco privado (ou mesmo a uma instituição multilateral) que não está sendo devidamente pesada pelo editorialista. Quando um estado deve à União, em caso de não pagamento esta última pode, pelo contrato de refinanciamento da dívida, interromper as transferências constitucionais de impostos para o estado (ou município) inadimplente, até recuperar o valor do pagamento. Isto impede na prática o calote do devedor.

Caso o credor seja outro, sem o mesmo acesso às garantias na forma das receitas de transferências constitucionais, o que impediria um novo candidato a Itamar Franco de interromper o pagamento da dívida? Aliás, diga-se, muito provavelmente acusando a administração anterior e o banco credor, mesmo se este último for uma instituição multilateral, mais uma vez jogando a conta no governo federal.

A menos que a proposta inclua a possibilidade de sequestro das transferências constitucionais, o risco de crédito aumenta muitíssimo, e eu não sei se haveria mecanismos de incorporar estas garantias a contratos de dívida com instituições que não o próprio governo federal.

2) “Outros propõem simplesmente uma revisão do indexador, para deter o crescimento do resíduo... A saída alternativa seria a revisão dos encargos cobrados pelo Tesouro. Os encargos pagos pela União são bem mais baixos que o custo suportado pelos Tesouros estaduais e municipais. Há espaço, portanto, para uma redução dos encargos, como pedem alguns governadores e prefeitos.”

Perfeito, mas noto que nos anos em que o IGP ficou muito abaixo do IPCA nenhuma voz se levantou pedindo para pagar mais. E se isto ocorrer novamente? Do dois indexadores o devedor sempre pode escolher o melhor?

Acho sempre muito curiosa esta assimetria e acredito ser um excelente teste da justiça da proposta imaginar se o autor reagiria de forma assimétrica caso a situação seja a oposta da que ele enfrenta hoje. Concretamente: o editorialista pediria um aumento dos encargos dos estados caso o IPCA fique acima do IGP?

Por fim, mesmo que o subsídio seja todo interno ao setor público (isto é, se o estado/município ganha o governo federal perde e vice-versa), não se pode esquecer que é o contribuinte dos estados menos endividados quem financia os estados mais endividados, não por acaso os mais ricos da federação. Um aumento do subsídio federal a São Paulo, pela troca do indexador por exemplo, se dá às custas do contribuinte da Paraíba, o que não me parece nada justo com o estado dos meus antepassados (só meu pai para falar a verdade, mas ainda assim resta um laço afetivo).

De maneira geral me parece mesmo uma má idéia, mesmo porque esta é uma porteira que, uma vez aberta, ameaça boa parte do (parco) ajuste fiscal que conseguimos fazer.

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